12月1日起，锡林浩特机场加密北京首都航班

也正因在此法律制度背景下，前面提到的北京六里屯垃圾焚烧发电厂规划事件中，其行政复议决定从实质效果上判断公众参与应有的实施方式，在法理上提高了公众参与在纵轴上的定位。

《宪法》19条规定国家提高全国人民的科学文化水平，第47条规定国家对公民从事教育、科学、技术、文学、艺术等创造性工作给以鼓励和帮助，这些规范的落实都有赖于政府信息自由流动。同专家建议稿相比，该条保留了促进依法行政，删去了知情权参与管理国家和社会事务和促进政府信息流动，增加了保障公众依法获取政府信息、提高政府工作透明度和发挥政府信息的服务作用等表述。

[31] 在此视野下，有学者提出的两点批评是值得商榷的。设置直接利害关联的资格限制，违背了参与民主原则的宪法基础，错把信息公开等同于行政诉讼或复议这种旨在维护公民个人权益的制度。第二，从政府信息公开制度反映主权者的被动地位来看，此轮修法对作为公开例外的内部管理信息的界定需要完善。然而，要有效化解转型期深层次矛盾，真正实现善治，恰恰离不开更加完备的参与民主机制，让公民监督、批评、参与的渠道更加通畅，以促进依法行政、提升政府行为的民主和理性水平。我国《宪法》2条包含3款，第1款奠定人民主权原则，第2款确立人大代议制度，第3款规定参与民主制度。

自上世纪80年代末起，一场全方位的信息公开变革在我国掀起，除政务公开以外，从一开始就涉及厂务公开校务公开等领域，涵盖公共企事业单位信息公开。第三，政府公开是当前党和国家的一项重点工作。一是未充分发育成熟的市场机制也有市场失灵。

虽然不能增加或减少法定行政权力总量，却是行政权力在行政主体的再分配和再加工过程。监督问责依纪依法，以维护权力清单的严肃性、规范性和权威性。与高级人民法院和中级人民法院仅在裁判文书说理部分涉及权力清单定性不同，基层人民法院在裁判文书说理部分和证据认证部分都涉及清单定性，其中有13份裁判文书只在说理部分涉及清单定性，有2份裁判文书只在证据认证部分涉及清单定性，有1份裁判文书既在说理部分又在证据认证部分涉及清单定性。第一种和第二种本质上类似，第六种是第一种和第五种的结合，更倾向赞成第五种。

从制定程序看，权力清单更适宜定性为行政规范性文件而不是规章。（三）更满足治理目标对行政权力正当性的要求 2015年3月《指导意见》要求权力清单服膺于实现国家治理体系和治理能力现代化的目标，按照全面深化改革的要求和经济社会发展的需要，不断清理调整行政权力。

从应然角度看，权力清单应是外部文本，具有严格的行政法属性的，而它发生作用也是反映内部和外部关系的，不仅仅反映行政系统内部诸关系[31]，当前由行政系统内部通过行政文件的方式构造权力清单有很大缺陷。该学者主张权力清单应具有一定的法律效力，反对否认其法律效力的观点。简政放权，让基层部门享有更多服务一线民众的权力。[53] 治理目标是实现国家治理体系和治理能力现代化，政改目标是深化政治体制改革，法治目标是建设法治政府。

一种认为职权法定的法包括法律、法规、规章和行政规范性文件。0040404040404 以上分析可知，9.6%的法院认为权力清单有法律属性，1.6%的法院认为权力清单没有法律属性，88.8%的法院没有定性评析权力清单。解决异化问题，重点需着力两方面：一是准确定性定位权力清单。案号为（2017）鄂行申286号再审案件，再审申请人要求被申请人履行职责，奖励举报车窗抛物和高空抛物的行为，再审法院没有支持其主张，理由之一就是，被申请人行政权力清理工作专班对其权力事项进行专项清理，该有奖举报车窗抛物活动被列为权力清单取消事项之列[4]。

如：案号为（2016）黑行申547号再审案件，法院在其他法律规范没有界分而权责清单清晰划定上下级职能部门权限的情况下，依据权责清单认定作为上级职能部门的再审被申请人没有对违法行为的查处职责。坚持用法治手段推进行政权力与行政职能部门的科学配置。

对行政主体和行政相对人而言，清理规范后的权力清单会使他们行政法上的权利和义务发生变化，或增加减少，或改变行使权利、履行义务的方式，影响他们的实际权益，这在笔者研究的司法裁判文书中得到了充分体现。绝大多数政府工作部门均已推出权力清单，并在网络平台公示。

[5] 被申请人和权力清单制定主体是武汉市城市管理委员会，属于省会城市的政府工作部门。当然，规章及其以下的行政规范性文件必须符合上位法。清单制定主体应该给予更多参与者更多机会，让他们充分表达意见，并吸纳有价值的意见。重点强调权力清单制度五项功能，除前述两项功能外，还有三项功能：一是明确行政机关职责权限，清晰职权边界，确保分工合理、权责一致。用规范语言表述权力运行流程和其他清单内容，去除图表等不规范表达。[26] 朱新力，余军：《行政法视域下权力清单制度的重构》，载《中国社会科学》2018年第4期。

诉讼参与人关于权力清单性质的观点，圉于诉讼文书功能，难以通过文书清晰认定。[61] 职权法定中法的范围，学界主要有两种观点，一种认为职权法定的法指法律、法规和规章，不包括行政规范性文件。

[7] 参见黑龙江省高级人民法院（2016）黑行申547号行政裁定书。根据经济社会发展或上位法立改废需要，及时实行动态管理。

[30] 关保英：《权力清单的行政法价值研究》，载《江汉论坛》2015年第1期。个别文件对清单制度的表述，也暗含着文件制定主体对清单性质的倾向性判断。

还有学者认为，, 权力清单及其制度是对现行法律法规中关于各行政机关权限的梳理与归纳，或一定幅度内的适当细化，其本身不产生新的权力，只是对行政权限的集中，没有改变行政权限的范围、性质、行使方式，是一种物理性而非化学性的变化。尽管国务院部门、直属机构和部分省市人民政府制定规章[60]，以规范行政规范性文件的制定，但是受职权法定[61]的影响，权力清单的制定程序应较一般行政规范性文件严格。2015年政府工作报告再次提出制定市场准入负面清单，公布省级政府权力清单、责任清单，切实做到法无授权不可为、法定职责必须为。[50]清单的调整和重构主要表现为三点：一是依据行政权力正当性标准，对法律法规进行立改废释，再根据法律法规变动情况调整更新权力清单。

尤其是十八届四中全会《决定》把权力清单制度作为依法行政、建设法治政府、依法全面履行政府职能的重要内容，期望在现有法律制度尚不完善的情况下，通过权力清单制度建设，弥补缺漏，促进法律制度日臻完善，彻底解决法外设权、法外行权和行政机关乱作为、不作为、难作为的问题。2009年4月27日成都市人民政府办公厅发布《关于推进行政权力网上公开透明运行工作的意见》[33]，提出制定完善的行政权力清单，凸显权力清单四项功能，即清晰权责、严密程序、制约权力、公开权力。

行政权力设立的正当性标准是防止市场失灵和政府失灵。清单应落实、细化上位法内容，弥补上位法规定不清的缺陷，确保行政机关权责界限分明。

有的明确把某项行政职权下放给下级行政机关或法律法规授权组织。2018年2月28日中共十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》[44]把机构编制法、三定规定、权责清单制度作为党和国家机构法规制度的重要内容，视权责清单制度为推进机构编制法定化的重要一环，强调权责清单制度与三定规定的有机衔接。

[56] 朱新力，余军：《行政法视域下权力清单制度的重构》，载《中国社会科学》2018年第4期。[27] 王彦明，王业辉：《旅游业规制视域下政府权力清单制度的完善》，载《江汉论坛》2016年第9期。仅就接受行政复议机关的行政监督和审判机关的司法监督而言，《行政复议法》、《行政诉讼法》对规章和行政规范性文件规定了不同的审查方式。由于权力清单制定主体多样，法治能力和对清单认知水平参差不齐，因而各地各部门权力清单内容形式差异较大，不同程度存在偏离目标的异化问题。

依据职权法定排斥清单法律属性的认识，割裂了职权法定与清单的联系，以清单不能创设行政权力为由否定清单的法律属性，忽视清单对职权法定的演绎、丰富和发展作用，没有看到行政主体行使权力依据的多样性。三是以完善产权制度作为行政权力设立的正当性标准不全面、不准确。

[21] 于琳琳：《地方政府权力清单的多维度诠释》，载《重庆社会科学》2015年第11期。[14] 4份裁判文书中，有3份裁判文书，清单既证明上下级行政机关的权责界限，又证明涉案行政机关没有某项行政权。

从法的安定性看，规章比行政规范性文件更不易修改，但是清单的调整和重构，特别是后两种情况的更新又会是经常性要求，清单需要建立长效的动态调整机制，因此把权力清单定性为行政规范性文件，更符合清单动态管理的要求。管权的制度包括权力清单制度。